>>路线图来源

深入九省调研

　　银监会组织专门力量，先后深入到东中西部九个省（区）的地方政府、银监局、信用社和农户、农村小企业等多个层面，开展了广泛的调查研究。

　　通过九省调研，得出一个基本认识：这几年来，农信社改革的方向和路子是对的，面貌变化是大的，发展前景是好的，农村金融主力军的作用越来越突出。与此同时，当前农信社也确实存在一些亟待研究和解决的问题，尤其是产权改革不彻底，管理体制不通畅，机制转换不到位，历史包袱和潜在风险比较大，适应社会主义新农村建设的服务意识与创新能力还有待提高。

　　实践使我们认识到，改革发展是我们解决所有问题的根本出路。下一步农信社改革发展之路应该怎么走，着力点应该放在哪些方面，九省调研给我们以很大的启迪。

　　始于2003年的农信社改革，虽然到2008年已经进入新一轮征程，但以“深入实施和攻坚”为目标的第二轮改革始终处于“有方向无路线”的徘徊状态。

　　10月1日,中国银监会副主席蒋定之发表了署名文章《探寻农村信用社改革发展之路》,文章基于广泛而深入的调查,提出了目前农信社改革存在的几个关键问题,并分别对解决方案进行了较为详细的阐述。文章较为清晰地展现了下一步农信社改革的“路线图”。

　　着力点之一：推进产权改革

　　【焦点难点】产权制度改革仍然不够到位、不够彻底。股份合作制虽然比合作制有进步，但社员分散、股金不稳、所有者缺位等痼疾并没有根本解决。

　　【行进路线】符合条件的，一步到位改制为股份制机构；暂时不具备条件的，实行股份合作制，但要以省为单位制定规划，设定过渡期，逐步压缩资格股比例，限期达标；目前确实有难度的，按合作制原则把重点放在规范上。

　　建立健全三项配套机制：一是分散的小股东的权益保护机制，以共同持股基金或持股会等形式，按照委托代理原则集合和保护分散股东意志；二是大股东和关联股东的控制防范机制，严格按照公司法要求，对大股东、关联交易股东的持股比例和权利分配实施严格监管，防止大股东利用其地位侵害分散农户和企业股东的利益；三是股权流转交易机制，建立科学合理的股权定价机制，规范股权流转交易，逐步发挥“以脚投票”约束作用。可把资格股转化为长期次级债，计入附属资本，以增强农信社加快股权转化的压力和动力。对历年挂亏较多、盈利分红能力较低的机构，要在切实加强管理和提高自身盈利能力的同时，进一步争取政府的政策支持。

　　着力点之二：深化省联社改革

　　【焦点难点】目前省联社履职过程中存在的重管理、轻服务的现象，以及将行业管理实际操作为行政管理的问题，根源在于前期改革的制度设计和安排。

　　【改革原则】坚持稳定县域原则。深化省联社改革必须按照“维护和保持县（市）级联社的独立法人地位”的精神稳妥推进，并按市场原则构建省联社与基层法人社之间的股权连接关系，增强基层社服务县域和“三农”的能力。除服务半径小、城乡一体化程度高的省份可以尝试外，大多数省份不宜采取全省统一法人模式。当然，对于城区机构，特别是城乡一体化程度较高、经济比较发达的大中城市，可以探索机构的有效整合。

　　坚持因地制宜原则。省联社的改革模式也不能搞一刀切，要充分发挥当地的积极性，鼓励大胆探索创新。只要有利于增强农信社“三农”服务功能、化解农信社风险、提高农村金融市场活力，应该说各种模式都要允许试验。

　　坚持积极稳妥原则。改革的总体进展要与政府职能转化的进程相协调，与辖内机构“四自”能力培育相适应，与市场退出机制特别是存款保险制度建设进度相衔接，与“三农”发展的阶段性特点相配套。当前，应以规范完善现有省联社管理体制为重点，在此基础上，在东中西部各选择少量省份先行试点。

　　着力点之三：健全政策扶持体系

　　【焦点难点】由于过去风险意识薄弱、财务管理混乱、贷款分类不科学等原因，原有的历史包袱没有得到真实反映，许多农信社在政策落实时吃了亏。另外，国家扶持政策的设计，方向是正确的，但力度还显不够，主要是所得税政策持续期限较短，差别准备金政策优惠幅度有限，信贷风险转移分担机制缺失。

　　【行进路线】化解历史包袱。一是延续2003年国发15号文件精神，对按原有资金政策应支持而未支持的部分予以追加支持，主要是对隐性不良和历年挂账亏损部分按一定比例给予消化；二是集中解决中西部地区、粮食主产区以及国定贫困县农信社的历史包袱问题，加大对这些地区农业和粮食生产的金融支持力度。

　　建立正向激励机制。财政政策上，重点要建立农业贷款贴息制度。考虑到财政资金安排贴息涉及利益调整，这一块资金也可以从每年的增量中安排，开始的时候补贴范围可以小一些，补贴比例可以低一些，重要的是要建立起这样一种运作机制，之后再逐步完善。货币政策上，重点要将差别存款准备金、支农再贷款政策用好用足。差别存款准备金率要与涉农贷款挂钩，谁的涉农贷款比例高，谁的存款准备金率就低，增加的可用资金要用于“三农”，从而形成良性循环。支农再贷款的规模要适当增加，期限要适当延长，利率要适当降低，使其真正成为补充支农资金供应便捷有效的政策渠道。税收政策上，重点要将所得税政策长期化、制度化，在中西部全免、东部减半的基础上，对东部地区的产粮大县也可以实施全免政策。营业税政策可以进一步加大力度，全额先征后返，用于弥补拨备缺口和增加附属资本。

　　健全风险转移分担机制。核心是要在农村土地流转抵押上寻求突破，解决其合规性问题，允许设定抵押，撬动农村信贷。同时，要加快发展农业保险，实现农业生产经营和农业信贷风险的可控化，切实解决农信社“不想贷”、“不敢贷”的问题。

　　着力点之四：激活基层的创新实践

      【焦点难点】各地的创新工作开展得还很不平衡。中西部和东北等农村经济欠发达地区，农村信用社总体上业务品种还比较单一，服务质量和效率还有待提高。

      【行进路线】要强化鼓励创新的政策导向。重点是加快建立健全以金融机构为主体、市场需求为导向、政策激励为支撑的农村金融创新体制和机制，鼓励和支持各地农信社创新适合当地实际、操作性强的金融产品和服务方式。作为监管部门，一方面，要强调创新必须做到风险可控、成本可算、利润可获、信息披露到位；另一方面，又要强化创新激励，营造创新环境，支持和指导创新活动。凡是有利于改进支农服务的产品和方式，都要鼓励探索和试验；凡是有利于构建适度竞争的农村金融市场的工作，都要积极支持和推动；凡是创新成效显著的机构，都要在业务准入上开绿灯，在扶持政策上多倾斜。

      要认真总结推广创新成果。树立和宣传创新典型，及时总结基层创新实践的经验和做法，推广那些适应性强、可复制、易推广的创新产品和手段。深入研究和借鉴国外在普及农村金融知识、建立流动服务机制等方面的先进经验，进行本土化改造，选择有条件的地区和机构开展试点。

　　着力点之五：构建多方参与的监督机制

      【焦点难点】由于农信社机构分散，点多面广，又各为独立法人，要按照“管法人”理念和“属地监管”原则来实施监管，目前在监管机构设置、监管人员配备和监管技术手段等方面还存在诸多不适应，有限的监管资源难以有效覆盖星罗棋布的法人机构。

      【行进路线】做好农信社这类机构的监管工作，必须抓住监管重点，优化监管资源，发挥多方合力。做到这一点，重要的一条是必须发挥目前体制下省联社的稽核检查功能，加强行业自律约束。优化监管资源，就是说监管力量和资源的摆布也要“有保有压”，进一步向县域倾斜，向高风险的农村机构倾斜。抓住监管重点，关键是要抓住重点人员、重点岗位、重点业务，尤其是“一把手”。

      要特别重视督促农信社加强自律管理，密切关注和控制风险。在内部，要通过进一步深化产权改革，建立一个股权相对集中的股权结构，产生真正代表股东利益的董事会和监事会，实现自我监督和自我约束。在外部，要完善信息披露，强化外部监督。农村信用社有别于城市金融机构，要针对农村实际，及时调整一些披露项目，真正使农民社员看得懂、用得上，进而更好发挥外部监督作用。

>>声  音

省联社改革仍是“谜”

　　省联社改革是近年来各方面关注和争议的焦点。银监会在调研中了解到，在如何推进改革特别是如何界定省联社的职能定位上存在不同看法。

　　省政府认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社认为，辖内农信社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样一种管理体制和目前农信社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的这种管理不能受到制约，一定意义上还要进一步强化；银监局认为，现阶段对农信社加强管理是必要的，但这种管理应当是一种行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进对基层社的服务；基层法人社认为，省联社应更多地注重服务，而不能将履职重点放到管理上。

　　这些看起来各方都有理的观点在蒋定之副主席的文章中毫不避讳地一一展现。蒋定之坦言，由于涉及管理体制机制这样的重大问题，调整过程必然是复杂的，其推进也应该是逐步的、稳妥的。其实，早在今年二月底的“全国农村中小金融机构监管工作会议”上，银监会就已经明确提出了省联社改革的原则——政企分开、规范管理；服务为主、稳定县域；因地制宜、形式多样；市场运作、循序渐进。并提出将出台省联社履职行为意见，规范省联社业务经营，强化对省联社的监督考核。但时至今日，除重庆顺利组建了省级农村商业银行、宁夏正在探索组建省级农村金融持股公司外，其他省级联社的改革方案仍无消息。

　　而这次蒋定之的文章对省联社改革仍没有破题，有原则，无路线。正如蒋定之所言，“现在许多省份都有搞全省统一法人的要求，”然而，当“稳定县域”的原则被确定下来，寄希望于省联社自发改革探索也就难以实现了。

　　“当前，应以规范完善现有省联社管理体制为重点，在此基础上，在东中西部各选择少量省份先行试点。”这是文章有关省联社改革论述的最后一句话，希望试点省份尽快确定下来，使省联社改革这个难题中的难题得以突破。