最近，农地承包经营权流转（简称农地流转，下同）与规模经营，再一次成为人们关注的热点。一些地方在农业生产结构调整和建设现代农业的过程中，出台许多鼓励农地流转与规模经营的激励措施，比如，将政府农业投资项目、土地整理项目与农地流转挂钩，给农地流转当事人双方以现金奖励等。有些地方，甚至以抛荒土地为由，收回农民承包地。对于这些做法，我们需要客观分析，冷静对待。

　　当前最为紧迫的任务，就是要采取有效措施，落实这些政策和法律规定，加强对农地承包经营权的保护。为此，需要增强地方各级政府、干部和农民对农地承包经营权物权属性的认识，需要提高集体经济组织和农户维权的自觉性，需要建立农地承包经营权登记与管理信息系统。

　　增强地方各级政府、干部和农民对农地承包经营权物权属性的认识。《物权法》已明确将农地承包经营权界定为用益物权。如果采用类比方法，就会很容易理解农地承包经营权的物权属性。《物权法》将农地承包经营权与建设用地使用权、农民宅基地使用权同视为用益物权，三者属同一类权利。同样，对于规定年限内的农地承包经营权，各级政府和拥有所有权的集体经济组织，也不得侵害或剥夺。

　　提高集体经济组织和农户维权的自觉性。

　　关于农地承包经营权的保护，集体经济组织和农户要自觉遵守如下三方面规定:

　　第一，我国农村集体土地主要实行家庭承包经营，农户是承包单位和承包主体。也就是说，不管农户家庭人口如何增减，只要农户还属于原集体经济组织，其原来享有的规定期限内的承包经营权，就不能改变，除非农户自己愿意做出改变。

　　第二，承包期内，发包方不得收回承包地。只有一种情况例外，即农户全家迁入社区的市并转为非农业户口的，发包方可以收回其承包地。其他任何情况下，发包方都不可以收回承包地。需要指出的是，1998年国务院发布的《基本农田保护条例》第18条规定：承包经营基本农田的单位或个人，连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当中止承包合同，收回发包的基本农田。根据这条规定，一些地方以农民荒芜土地为名，将农户承包地收回后重新发包。

　　第三，承包期内，发包方不得调整承包地。对于承包期内的土地调整，《农村土地承包法》规定，只有在自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下，才可以对个别农户的承包地进行调整。这种小范围内的调整，还必须经2/3以上村民或村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级农业主管部门批准。

　　建立农地承包经营权登记与管理信息系统。根据有关规定，乡镇政府应当将农地承包经营权证发放给承包农户，但在实际工作中，乡镇有关部门在发放该凭证时，通常是将其直接交给村组干部，再由村组干部发放给承包农户。一些村组干部在领到农地承包经营权证后，要么不及时发放给农户，要么故意不发给农户。一些地方政府，甚至为了方便征地，故意拖延或者干脆不向农户发放农地承包经营权证。一些农民在拿到农地承包经营权证后，也没有意识到这个凭证的重要性，不好好保管,因此，清晰的图文记载替代记忆，将成为必然选择。

　　依靠市场机制，确保农地承包经营权流转健康发展。

　　自上世纪80年代中期至今，我国农地流转发生率呈逐步上升趋势。当前，一些经济发达省份的耕地流转率已经超过20%。随着二三产业的发展，这种上升趋势还会持续下去。要确保农地流转健康发展，必须依靠市场机制，切实加强管理和服务。从过往经验看，农地流转存在的主要问题是：地方政府和集体经济组织的行政干预过多，好心办坏事，最终损害农民利益。比如，一些地方依靠行政手段强行推行“反租倒包”，一些地方强迫农民以农地承包经营权入股，而股份分红却很低，这些都引起了农民的不满。农地流转必须依靠市场机制，并遵循国家相关规定。

　　归纳起来，农地流转需要遵循如下6项规定：流转的主体是承包方；遵循平等协商、自愿、有偿原则；不得改变土地所有权性质和土地农业用途；同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权；流转期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力。这里，我们重点分析前4项规定，后2项规定比较好理解。

　　第一，流转的主体是承包方。也就是说，只有拥有农地承包经营权的农户，才有权决定是否流转和以何种方式流转，其他任何组织和个人，都不能强迫农户流转。第二，遵循平等协商、自愿、有偿原则。政府和集体经济组织不得以平等协商为名，直接参与农地承包经营权流转；既不能强迫农户转出或转入承包地，也不能强迫其他单位和个人转入承包地；流转收益应当完全归拥有承包经营权的农户，政府和集体经济组织不得截留。第三，不得改变土地所有权性质和土地农业用途。不管农地流转期限有多长，也不管承包经营权转给谁，土地仍然归原来的集体经济组织所有。关于土地农业用途，根据现行《土地管理法》第4条规定，耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等均属农业用地，流转后的土地可以在上述不同用途间进行转换。承包经营权转入方可以将转入的耕地改为农田水利用地和养殖水面，也可将农田水利用地和养殖水面改为耕地等。根据目前相关规定，基本农田不得用于发展林业果业和挖塘养鱼。第四，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。这里的同等条件，主要包括流转类型、流转期限、流转价款及其他特殊条件等。

　　切实管理和服务，为农地流转创造良好环境。

　　政府和集体经济组织不得以行政手段或准行政手段，直接干预农地承包经营权流转，也不要用短期利益去诱导农民流转农地承包经营权，这并不意味政府和集体经济组织就无所作为。事实上，农地流转，离不开政府和集体经济组织的管理与服务。所谓管理，就是要依法制止农地流转中出现的各类违法行为，比如强制流转农地承包经营权，借流转将农业用地改为非农业用地等等。政府和集体经济组织，可能提供的农地流转服务包括：农地流转信息登记与发布；流转合同签订及流转纠纷处理；针对农地流转中新出现的问题，出台新政策和新规定，比如，农地流转中的非农建设用地如何解决、对土地上的长期投入如何补偿等。

　　（作者系农业部农村经济研究中心研究员）