农村社会保险制度的建立对农村人口的养老保障有着重要意义，从实践上看，我国农村养老保险制度从1986开始试点，此后经历了推广阶段、停滞阶段以及创新阶段阶段，近年来一些发达地区和较发达地区根据本地区的实际情况建立了新型农村社会保险制度，农村社会养老保险有了较快的发展。从理论上看，一批有志于农村社会保险究的学者做了大量的研究，主要集中在农村社会保险的必要性、可行性研究，政府责任研究、制度设计与对策等方面。

　　笔者认为农村社会养老制度的建立及水平的确定在很大程度上取决于一个国家公共政策的选择，如果一国政府政府将公平作为主要政策目标，将会极大地促进农村社会保险制度的建设，在制度供给、法律供给、特别是财政供给等方面作用于农村社会养老保险制度。本文将从政府与农村社会养老保险关系的视角出发，结合农村社会养老保险现实状况以及未来发展，对现有的文献进行梳理，以期对今后的研究有所启发。

　　政府应承担的责任

　　公共产品提供的非竞争性决定了市场提供的失灵，市场失灵的领域正是政府发挥作用的领域，政府通过对国民收入的分配与再分配，以“税收--转移支付”的方式向公众提供。农村社会养老保险的公共产品这一属性，决定了政府在农村社会养老保险建立与实施中应负有责任甚至是主导责任。郑功成（2002)提出，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。杨翠迎、米红提出“有限财政责任农保”观点，所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的各种养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。

　　根据国际上其他国家的经验，政府的资金支持和缴费补贴责任主要体现在三个方面：一是由政府财政分担农村社会养老保险的缴费责任；二是农村基本养老保障机构的管理费用由财政承担，不再从农民养老金中提取，国家在政策上给予农村养老保险充分优惠；三是承担最后“兜底责任”，也就是一旦农村社会养老保险基金入不敷出，财政扮演“最后风险承担者”的角色。刘志国，姜浩（2006）从宪法、政府公共财政职能的基本的社会保障权等角度，认为政府对社会保障应该负有投入的责任；郑功成（2000）认为，各国包括我国政府责任强调的结果是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，这就要求政府承担制度设计、监管以及财政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保障项目、水平等进行调整，以期更适应经济社会的发展。

　　政府责任的缺失

　　政府的责任缺失已是不争的事实，主要体现在制度提供上、财政上、法律上责任缺失。

　　（一）制度责任的缺失。制度责任的缺失包括两个方面：第一，制度提供责任的缺失。从建国到1992年，这期间我国农村养老基本上是家庭养老的形式存在，社会养老是一片空白，直到1992年1月国家才颁布《县级农村社会养老保险方案》，开始了社会养老的试点阶段，由于该制度的诸多不合理的因素，实施几年后，于1999年停止执行，目前该方案处于停滞状态，从全国范围看，缺乏一部法律层次高，统一实施的社会养老保险制度或法规，农村社会养老保险制度又重新出现空白。

　　第二，制度设计不合理。就1992年的社会养老保险方案而言，该方案坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，国家未承担资金支付责任，使整个方案缺乏社会保障应有的社会性和福利性，事实上该方案是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，正因如此，影响了农民参保的积极性，如果强制性要求农民参加，就违背了农村社会养老保险自愿性原则，因此，在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

　　（二）财政责任的缺失。从我国财政支出结构来看，社会保障支出比例较小，不到财政支出的11%，远远落后于西方发达国家，也落后于中等水平的发展中国家，保障水平严重不足，这部分较少的社会保障支出，国家又主要用于城市社会社会保障制度的建设。

　　从2001年到2005年，我国财政投入农村的社会保障比例都没有超过财政社会保障总支出的5%，而且目前财政投入农村社会保障的资金主要用于社会救助等相关项目，农村养老补贴基本没有。政府不承担直接财力支持与兜底的责任，很难调动农民参保积极性。在这种养老保险中农民要冒投资失败风险、物价变动风险、还要冒基金被侵占风险。国家不仅从这种保险方式中得到一大笔投资基金，还让农民出钱养活了一大批管理人员（按3%提取管理），在缺乏国家财政支持和集体单位配套缴费的情况下，农村社会养老保险制度出现停滞的局面。

　　（三）法律责任的缺失。从法律上对农村社会养老保险加以规范，这是国际上通行的做法。我国现行养老保险制度的不完善是与国家养老保险立法不完善密切相关的。迄今国家对养老保险尚未单独立法，带而行之的是各种政策、暂行规定、通知、决定等位阶较低的行政法规，同时，相关政策经常变动，缺乏权威性和延续性。

　　我国农村社会养老保险制度实施至今，并没有综合性的社会保障法规，更没有针对性的单项法规作为指导，而要使农村社会养老保险工作走向规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出符合农村实际的社会保险法规。

　　政府的财政责任研究

　　政府能不能为农村人口提供可行的养老保险制度，关键取决于政府的财力是否可以支撑。从这一视角看，在讨论初期认为政府的财政能力不足的观点略多，这些年随着我国经济发展财力增多，特别是一些发达地区和部分欠发达地区农村社会养老保险制度的创新实践，更多的观点认为我国目前的财力应该能满足建立农村社会养老保险的需求。

　　目前，我国的财力能够支持农村社会养老制度的运行。据尚长风（2001）推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的1%左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元（2003）认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重效果。曹信邦（2005）从客观条件分析认为，我国高速增长的财政收入有能力对农民的社会保障承担责任。杨翠迎，米红（2007）通过相关预测和精算得出我国政府的财政责任其实是限额限时的，只要政府在未来的30-40年的财政支付不出风险，我国政府完全有能力解决好农民的养老问题。

　　在农村社会养老保险的资金筹集渠道方面。吴国玖（2007）认为，应该建立全面社会养老保障模式，通过税收的方式筹集社会养老保障基金，将现有的社会保险费和个人所得税合并为社会保障税，由国税机关征收，实行中央统筹。陈鹏联（2008）提出，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，地方政府可以采取每年从土地出让和拍卖收入中提取、财政预算专门安排、预算外收入切出一块，专门用于建立农村基本养老保险的风险基金，列入当年财政预算。

　　认识了政府应该在农村社会养老保险中承担责任，还应该进一步将责任在中央政府与地方政府之间划分，按照“事权与财权相结合”原则，明确中央政府与地方政府的责任。马雁军，孙亚忠（2007）认为农村基本养老，它既属于某一个地区的公共产品，所以以地方政府承担为主；同时它又具有强大的社会外部效应和溢出效应，成为跨地区的公共产品，因此中央政府在一定程度上需要参与和协调。特别是对于落后地区，中央政府应通过各种途径，给予大力的财政支持。合理确定中央与地方的财政投入责任。

　　我国实行分税制改革，既然财政实行分税制，对社会保障的供款也应由中央和地方按事权与财权相统一的原则共同分担。虽然我国自上世纪九十年代以来，中央财政对社会保障的投入在大幅增长，但这并非是一种固定机制，而是有着很大的随意性，这种现象势必将影响社会保障这一制度的稳定进行。实践中，目前政府在农村社会养老保险上还没有承担该有的财政责任，所以在建立农村社会养老保险制度中，必须重视按财权与事权相统一的原则明确中央与地方政府的责任。

　　作者系华中科技大学社会保障专业博士、安徽财经大学副教授

　　本文系安徽省哲学社会科学规划办项目（项目号：AHSKF07-08D02）“有限财政责任下我省农村社会养老保险的制度安排和政策构想”的中期成果。