编者按：

    1月19日，新世纪以来第11份指导“三农”工作的中央一号文件由新华社受权发布。

    这份文件题为《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，共分8个部分33条，其中，关于加快农村金融制度创新方面的亮点颇多，同时，赋予农民对承包地承包经营权的抵押、担保权能，都将为再一次推动农村生产力的大释放奠定基础。

    金融作为现代经济的核心，如何在全面深化农村改革中强化金融服务能力，加快金融体制改革与制度创新，充分发挥金融的合力作用，对于推进中国特色农业现代化有着十分重要的意义。纵观《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称《意见》），全文除了第六部分“加快农村金融制度创新”中就农村金融发展与改革提出了三方面要求外，其他各部分中也多处可见有关加强农村金融服务的内容。与往年相比不难发现，《决定》涉“金”内容所占篇幅更大，含“金”量也更高。

    总体而言，《意见》更加突出了“金融”在解决“三农”问题中的重要地位，而这也将成为今后一个时期“三农”工作的一个“亮点”。

    强化“三农”服务职能

    《意见》指出，“增强农村信用社职能服务功能，保持县域法人地位长期稳定”，与往年中央一号文件相比，“长期”一词的首次出现，坚定了国家对于以农村信用社服务县域、服务小微、服务“三农”的市场定位长期保持不变的部署和决心。

    据记者了解，今后，在保持县域法人地位不变的前提下，银监会还将稳步持续推进农村信用社产权改革，充分调动机构、政府和社会资本积极性，依靠政策引领、监管约束和市场力量，着力提高资本数量和质量、增强资本实力和放贷能力。据统计，截至2013年末，全国共组建农村商业银行468家、农村合作银行122家，农村信用社1803家。

    此外，《意见》还提到，“强化商业金融对‘三农’和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。”

    对此，银监会合作部相关负责人表示，近年来，按照党中央、国务院的统一部署，银监会在积极引导农村中小金融机构按照调整优化信贷结构、保证“三农”投入思路的同时，在注重防范金融风险前提下，切实加大对涉农、县域经济的信贷资源配置，改进农村金融服务，实现了连续5年涉农贷款投放增量不低于上年、增速不低于各项贷款平均增速“两个不低于”工作目标。

    截至2012年末，我国银行机构涉农贷款余额已达17.6万亿元，其中农户贷款3.6万亿元，较2007年末增长1.7倍，有8524万农户获得信贷支持，覆盖面持续保持在30%以上。

    丰富完善农村金融机构类型

    从“支持由社会资本发起设立服务‘三农’的县域中小型银行和金融租赁公司”到“积极发展村镇银行，逐步实现县市全覆盖”，从“拓宽小额贷款公司融资渠道，完善管理政策，加快接入征信系统”到“明确地方政府对新型农村合作金融监管职责”，今年《意见》关于丰富和完善农村金融机构类型和管理的内容可谓亮点颇多，足以见得中央对于强化农村金融领域多元化发展的重视。

    农村中小金融机构是主要由民间资本发起设立的服务“三农”的银行业金融机构，是民间资本进入银行业的重要渠道。据记者了解，目前社会资本发起设立农村中小金融机构已基本实现了投资机构种类全覆盖和地域无限制。截至2013年末，民间资本在农村中小金融机构中的合计持股占比达90%，其中在村镇银行占比达71%。

    银监会相关负责人告诉记者，未来，银监会将继续按照股东本土化和股权多元化的原则，鼓励社会资本发起设立农村中小金融机构和参与高风险机构重组改造，稳步提升民间资本在农信社及村镇银行中的股比，努力为民间资本投资创造有利环境。

    近年来，我国在新型农村金融机构培育发展工作中取得积极成效，为完善农村金融体系、改善金融服务进行了有益探索。截至2013年末，全国共组建1134家新型农村金融机构，其中1071家村镇银行、14家贷款公司、49家农村资金互助社。其中村镇银行的组建速度已从快速增长转向平稳发展，2013年新组建村镇银行195家，较2012年多增45家。

    对于完善新型金融机构的管理及发展，《意见》也首次提出要进一步拓宽小额贷款公司的融资渠道和监管政策。对此，中国农业大学经济管理学院教授何广文认为，要进一步促进小额贷款公司的创新能力，通过多元化角度拓展小贷公司的内外部融资渠道，促进其规范发展。在此之前，业界热议的关于将小贷公司接入征信系统的问题，此次在文件中也得到了明确体现。

    此外，对于近年来农村地区发展迅速的农村合作金融组织——资金互助社，《意见》明确提出，明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，这也意味着农村资金互助社等将按照“谁的孩子谁抱”的原则，纳入规范的监管体系。

    业内专家认为，农村资金互助社应坚持以合作互助为宗旨，不以盈利为目的，但也应当建立规范化和专业化的运营机制，尤其是建立信用制度和信用档案，建立合理可行的内控和风险防范机制，使之与农民专业合作社有机结合起来，实现生产、购销与金融合作的配合和统一。而将来监管层面也应当探索研究农村合作金融组织的法律地位，为其规范发展打造良好的法律制度环境。

    加快金融产品创新步伐

    作为今年中央一号文件中的一大亮点，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”备受瞩目。

    此番“土地抵押融资”的推出，将有助于推动涉农金融产品的创新空间，满足农村经济多元化的融资需求。对此，西北农林科技大学教授罗剑朝表示，此举不仅可以改变农村金融严重滞后农村发展、农村金融滞后城市金融的非均衡局面，而且能够为农业和农村发展提供强有力的金融支持，为银行机构在其涉农贷款业务开展中打开了一道枷锁。

    而作为新生事物，土地承包经营权贷款业务的开展仍存在一些亟待解决的问题。

    中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出，如果土地经营权抵押实行，不仅仅涉及到土地的法律法规要修改，而且还要涉及到担保法。

    此外，不少业内人士还提出，农村土地估价体系尚不完善、缺少相应的中介服务和担保体系予以配套，使得银行机构难以正确把握放贷的标准和依据。对此，银行业改革与发展研究中心主任王勇表示，应通过建立完善社会保障体系，有效分担涉农金融服务所面临的社会风险，解决银行对农村土地承包经营权抵押贷款业务发展的后顾之忧。

2014年一号文件要点：

    一、完善国家粮食安全保障体系

    抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略

    完善粮食等重要农产品价格形成机制

    健全农产品市场调控制度

    合理利用国际农产品市场

    强化农产品质量和食品安全监管

    二、强化农业支持保护制度

    健全“三农”投入稳定增长机制

    完善农业补贴政策

    加快建立利益补偿机制

    整合和统筹使用涉农资金

    完善农田水利建设管护机制

    推进农业科技创新

    加快发展现代种业和农业机械化

    加强农产品市场体系建设

    三、建立农业可持续发展长效机制

    促进生态友好型农业发展

    开展农业资源休养生息试点

    加大生态保护建设力度

    四、深化农村土地制度改革

    完善农村土地承包政策

    引导和规范农村集体经营性建设用地入市

    完善农村宅基地管理制度

    加快推进征地制度改革

    五、构建新型农业经营体系

    发展多种形式规模经营

    扶持发展新型农业经营主体

    健全农业社会化服务体系

    加快供销合作社改革发展

    六、加快农村金融制度创新

    强化金融机构服务“三农”职责

    发展新型农村合作金融组织

    加大农业保险支持力度

    七、健全城乡发展一体化体制机制

    开展村庄人居环境整治

    推进城乡基本公共服务均等化

    加快推动农业转移人口市民化

    八、改善乡村治理机制

    加强农村基层党的建设

    健全基层民主制度

    创新基层管理服务

视点：    

加大保险支持力度十分重要   

    《意见》把加大农业保险支持力度提到一个相当的高度，其方向是相当正确的。因为农业不仅是一个周期性十分强的行业，而且将面对大自然巨大的不确定性。通过农业保险的大数法则不仅可以弱化农业生产的不确定性，分散农业灾害风险，也能够给农业企业生产一个明确的保障，从而增加农业企业生产投资的积极性。这应该是提升金融为现代农业服务能力的一个重要方面。

    ——中国社会科学院金融研究所研究员 易宪容

拓宽小贷公司融资渠道有多种方式

    对于拓宽小贷公司融资渠道，未来可以提高从商业银行借款比例，或者发债，经营比较好的公司也有希望IPO。对于加快介入征信系统，一方面，小贷公司的数据可以进入征信系统；另一方面，小贷公司可以利用征信系统的数据，这个很有必要，当前中国零售和小微企业融资困难，最重要的原因就是征信系统不完善。

    ——兴业银行首席经济学家 鲁政委

土地经营权抵押经探索可行

    在明确集体所有权，稳定农户承包权，搞活土地的经营权的基础上，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年的经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。

    ——中央农村工作领导小组办公室主任 陈锡文

土地经营权抵押可能产生倒逼效应

    如果是经营权三五年出租，银行不会收押。如果经营权长久租售，并一次性付清租售金，那样的话银行就可能会收押，银行最终可以因借款者还不起钱而出售土地的经营权，这意味着这块土地的承包权已无意义。所以，关键是要看经营权流转的期限长短。我并不是认为经营权和承包权不能分离，而是要看分离的程度，要看分离合约的内容，这会影响到经营权的价值。农民在承包权上留有的话语权越多，经营权就越不值钱，银行就越不愿意收押。

    所以从长期看，承包权和经营权要捆在一起。现在条件不成熟，可以采取别的制约措施。比如规定最多能卖多少地、谁能买等等，也应加快城市化步伐，不让农民短期内将地都卖掉。如果一定要将承包权和经营权分离，反倒不利。农民有可能普遍都把经营权一次性出卖，而不是出租。因为并未规定经营权只能用出租的方式流转。由此来看，保护承包权的政策初衷未必能达到。

    所以，本次土地制度改革有可能产生倒逼效应，即承包权最终也可交易，政策或因此有调整空间。

    ——中国社科院农村发展研究所宏观室主任 党国英

历年中央一号文件中关于农村金融领域的改革创新：    

　　2014年：  

    在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。增强农村信用社支农服务功能，保持县域法人地位长期稳定。积极发展村镇银行，逐步实现县市全覆盖，符合条件的适当调整主发起行与其他股东的持股比例。支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司。对小额贷款公司，要拓宽融资渠道，完善管理政策，加快接入征信系统，发挥支农支小作用。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。完善地方农村金融管理体制，明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。适时制定农村合作金融发展管理办法。

    2013年：

    稳定县（市）农村信用社法人地位，继续深化农村信用社改革。探索农业银行服务“三农”新模式，支持社会资本参与设立新型农村金融机构。

    2012年：

    深化农村信用社改革，稳定县（市）农村信用社法人地位。发展多元化农村金融机构，鼓励民间资本进入农村金融服务领域，支持商业银行到中西部地区县域设立村镇银行。有序发展农村资金互助组织，引导农民专业合作社规范开展信用合作。加大对科技型农村企业、科技特派员下乡创业的信贷支持力度，积极探索农业科技专利质押融资业务。

    2011年：

    加强对水利建设的金融支持。鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。

    2010年：

    加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。

    2009年：

    在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。抓紧出台对农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。

    2008年：

    加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作。继续深化农村信用社改革，加大支持力度，完善治理结构，维护和保持县级联社的独立法人地位。

    2007年：

    加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。要总结农村信用社改革试点经验，创造条件，在全国逐步推开。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。

    2006年：

    金融机构要不断改善服务，加强对“三农”的支持。

    2005年：

    要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。继续深化农村信用社改革，要在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效，进一步发挥其农村金融的主力军作用。

    2004年：

    加快改革和创新农村金融体制，加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。总结农村信用社改革试点经验，创造条件，在全国逐步推开。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。

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山东“金改”清单更新

    2014年山东“两会”多项官方信息显示，虽然当地并未在政府预算中有偏向金融领域的大额列支，仍有望在农村金融、金融监管等领域加快创新。

    记者获得的多项会议文件显示，较之当地政府此前签发的《关于加快全省金融改革发展的若干意见》，诸多表述已有进一步调整细化。

    有关农村金融方面，山东省省长郭树清在作《政府工作报告》谈到金融改革时首先提出，将积极指导农村合作社内部的资金互助和信用合作，“使之为‘三农’提供最直接最基础的金融服务”。

    2013年8月《若干意见》的相关提法为，积极发展“农村资金互助社”，提高“三农”自我服务水平。其中“农村资金互助社”需经银行业监督管理机构批准，被定位为社区互助性银行业金融业务。此次会议提出的农村合作社“内部”的资金互助和信用合作，则并不一定是这类需要严格行政批准的主体。此外，当地还提出探索设立“三农”互助型保险组织。

    增强这类农村金融服务，与山东省正在推进的农村信用社改革亦有逻辑关联。当地2013年多次对外公布，将在这类改革中更多引入民间资本，同时促进县市联社转为农村商业银行。

    当地金融办公布的情况显示，2013年全省新设村镇银行18家，村镇银行总数已达82家，县域覆盖率达到65%。2013年底，已开业和获准筹建的农商行达到40家以上，完成银行改革筹建的县级（信用社）法人机构达到69家以上，占原县级法人机构的52.3%。

    目前，参与当地2011年开始的农村信用社改制的已有超过60%系民间资本。截至2013年6月的数据显示，在吸收利用的民间资本中，民营企业资本1576户，金额293.7亿元，占比49.6%。