编者按 

    近年来，我国工商资本下乡租赁农地的情况越来越多。据农业部统计，近三年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年底，流入企业的承包地面积已达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。工商资本下乡，究竟是“支持农业发展”还是“抢夺农民利益”，一直就争议不止。支持方认为工商资本可以带来资金、技术和先进的经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；而反方认为，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，隐患很多。为此，国家也多次强调工商资本下乡要切实保护农民权益，避免“非粮化”“非农化”。

    就在4月份，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，重申要引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，要加强工商资本租赁农地规范管理、健全工商资本租赁农地风险防范机制、强化工商资本租赁农地事中事后监管、切实加强组织领导等多项举措，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。本报记者采访了相关专家，对工商资本下乡作了深入解读。

    下乡资本本无罪  择其善者而用之 

    莫让资本下乡务农成为“新圈地运动” 

    曾几何时，长期饱受资金短缺困扰的农村，对下乡工商资本充满期待。在各种优惠政策的刺激下，工商资本纷纷到农村开辟朝阳产业，但是轰轰烈烈的下乡浪潮中不乏难遂人愿的现实案例。工商资本下乡“变形”、水土不服、与农争利等现象时有发生，很多时候甚至是工商资本与农民的两败俱伤。随着农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》的出台，工商资本下乡租赁农地行为中一系列不规范行为再次引发社会关注和讨论。事实上，工商资本既不是洪水猛兽，也不是天使圣物，学会则其善者而用之，才是促使工商资本在农业产业中发挥作用之道。

    资本不是洪水猛兽

    在山东省邹平县长山镇，原本做粮食购销的企业老板李卫东几年前在闫家村投资建设了长丰生态大农场。这个农场占地3000亩，总共流转了附近5个村子的土地。杏村的村民张士华家的土地就流转给了这家农场，每亩可以得到1000斤小麦折价的流转费，而在此之前，当地一亩地的流转价不过300多元。流转土地后的张士华同时来到农场打工，赚取一定的工资。张士华成为工商资本下乡千万农民受益者的一个缩影。

    实际上，工商资本在农村的积极影响远不止这些。资本的长期大量汇聚带给农村绝不止个人的收入上升，它会在理念、观念、技术等更高层面在农村发挥作用。国家发改委产业与技术经济研究所涂圣伟表示，工商资本下乡不仅带来了稀缺的资金，技术、管理等先进生产要素向农村的配置，优化了农业生产要素结构。同时，工商资本还通过土地流转集中了土地资源，实现了土地的集中连片经营和规模化种养，改变了土地经营过度细碎化造成的没有经济规模境况，提高了农业经营效益，提高了农业产业链整体效益，带动了农民就业增收。其次，工商资本进入农业生产、加工、销售等环节，以供应商、顾客、合作伙伴等身份与农民、专业合作组织、家庭农场等建立业务联系网络，通过前向联系和后向联系带动技术知识溢出，促进农业产业链的培育和发展，促进了农业生产技术的进步。

    中国社会科学院农村发展研究所研究员苑鹏也肯定了工商资本下乡的优势。“我曾经在江西调研时看到过，一些小型甚至微型的企业，进入农村承包几百亩土地，搞特色农业，比农民有资金、技术优势，对于带动周边农民、促进当地农业产业结构调整发挥了非常好的积极作用；还有一些大型的农业产业化龙头企业，本身拥有先进的管理水平、科学的种植技术、广阔的市场资源，进入农村之后，可以发挥极好的调动作用。我曾经在福建看到过一个大型茶叶企业，为了确保更安全可靠的茶叶来源，到山里去投资。面对当地很多几乎没有去过县城的农民，这样的企业确实给他们带去了新风，而企业也有了优质可靠的产品来源，这样的工商资本下乡是非常受欢迎的。”苑鹏表示。她同时认为，工商资本下乡一定要本着认真做产业的目的，从利用资源、延伸产业链的角度，与农民形成互利共赢的良性循环，才能真正实现工商资本对促进农业资源价值的开发，工商资本本身也才可以从农业中受益。

    资本亦非天使圣物

    尽管能给农业、农村注入新的发展动力，但是工商资本的逐利性及因此而带来的危害也广受部分专家学者的诟病。记者曾经在江苏看到连片的规模土地被大型企业流转后，因为没有找到合适的经营项目，任其长达几年闲置撂荒的现象。这样的现象在全国并非个案。据媒体报道，河北某地上千亩已流转土地被“毁约弃耕”，流转主体几乎都是种田不久的下乡工商资本。原因在于，近来一些地方工商资本流转土地的投机色彩较重，有的甚至因为盲目上马形成“烂尾工程”，暴露出“有实力争地、没能力种田”的弊端。

    对此，专家也表现了高度担忧。苑鹏表示，现实中很多工商资本下乡确实带有很大的投机性，很多大工商资本对农业根本不了解，甚至是之前搞钢铁、房产等跟农业完全不相关产业的企业，在全社会关于“农业是朝阳产业”的舆论刺激下，一哄而上下乡投资，大规模、长时间流转土地，有的只是为了套取农业利好政策。而面对流转而来的大规模土地，不知道该如何经营，没有任何产业规划，形成更大范围的土地撂荒；或者是面对变化莫测的农业市场，没有十足的把控能力，企业经营不善，流转和经营费用既是企业很大的负担，农民利益也很难保障，造成更大的问题。

    不仅如此，工商资本下乡也存在行为“短期化”现象。苑鹏表示，农业对一个国家的重要性是不言而喻的，农业平稳发展不仅事关产业安全，也事关粮食安全，以及土地的可持续性发展、资源的可持续性利用。从国际经验来说，无论是发达国家还是发展中国家，农业经营都是以家庭经营为主，这其中有着非常深刻的原因。家庭经营的农业除了考虑土地收益之外，还会把农业生产当成一种生活方式，会考虑土地的传承等问题。而工商资本的逐利性要求资本在最短时间内效益最大化，因此工商资本对土地生产能力的透支时有发生，这种竭泽而渔的行为非常不利于农业的长期生产。同时，在现实中，由于法律、政策等不完善，加上农民对合同约束意识的滞后，使得很多本来归属工商资本的土地承包经营权，在合同承包期内被农民无故收回。这种合法利益难以保障的现实，也在一定程度上加剧了工商资本的短视行为：在有限的时间内，通过大量使用化肥、农药，使土地产出最大化。“我曾经了解到，某个企业通过大棚生产实现一年种六季，这样的生产方式使得土地再回到农民手中后，短期内难以恢复元气，非常不利用农业生产的长期发展。”苑鹏表示。

    而且，工商资本的“非粮化”倾向非常明显。随着规模化经营的扩大，农村集体承包土地的市场价格水涨船高，很多地方的土地租金甚至达到1600元一亩。这导致一些下乡工商企业的经营成本非常高，而粮食的经济效益又相对有限，所以多数工商资本下乡会选择经济作物，甚至是搞旅游等相关产业。这种情况如果是在一些粮食主产区发生，大规模、大范围、长时期的土地流转会对粮食安全、社会稳定产生一定的影响。

    立足产业  远离投机

    面对工商资本下乡务农这把“双刃剑”，一些真正从事农业的资本所有者也应该加强对工商资本下乡弊端的防范。从一个水果流通企业变为下乡建基地，拥有生产、销售全产业链的企业——江苏省南通市绿海果业有限公司的负责人朱旺旺，见证了资本给农业发展带来的积极效应，与此同时也看到很多企业积极下乡占地，却苦于没有合适项目只能让土地长期撂荒的现实。他表示：“确实应该加强对下乡资本的管理，坚决杜绝这样的现象发生。大资本抢占了南方少见的连片平整的优质资源，长期不发挥效益是农业资源的巨大浪费。”

    专家对此也给出具体建议。“要让工商资本真正成为发展现代农业的引擎，就必须双管齐下，扬长避短，趋利避害，既要引导工商资本下乡发展企业化经营的农业，又要将可能产生的负面影响监管和控制在最小范围内，从而实现既推进农业现代化的发展，又保证粮食安全和农民利益的战略目标。”中央党校经济学教授石霞曾撰文表示，一定要建立最严格的工商资本准入制度，预防“非粮化”、“非农化”倾向，要建立监管体系，对工商资本下乡务农进行动态监控。建立稳妥的利益共享机制，防止工商资本过度与农民争利。通过组织形式上采取“公司+合作社+农户”等模式，发挥农民合作社的作用，增强农民价格谈判能力，有效维护农民利益；利益联结上，实行保底收购、股份分红、利润返还等方式，让农民分享加工、销售等环节收益。

    对此，苑鹏也表示，在工商资本下乡问题上，政府一定不能靠行政力量，通过招商引资等方式吸引所谓的工商资本下乡，而是要充分发挥市场在其中的调控作用，引导真正需要延伸产业链的农业企业下乡，不能通过优惠政策刺激毫无农业基础的工商资本出于投机目而盲目下乡圈地。在政策保障上，要出台相关政策，保护农民的土地财产权利，保证土地流转的自主性、自愿性，避免“新圈地运动”的出现。

　　权威解读

　　租赁农地要“限时限量”

　　解读人：农业部副部长陈晓华

　　对租赁农地时间面积 进行上限控制

　　陈晓华：我国农村缺资金、缺技术、缺人才，工商资本作为一种现代的生产要素进入农业，对推进现代农业是有好处的。因此，我们欢迎和鼓励工商资本下乡与广大农民一起发展现代农业，这个政策是一贯的、明确的。

　　如果工商资本长时间、大面积租赁农地，我们也会进行限制，严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。大面积租地，不仅挤占了农民的发展空间，而且企业的经营成本也会很高，容易形成新的“规模不经济”，这对企业来讲也是不利的。另外，对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为我们是严格禁止的，这条底线不能破。

　　总的来讲，意见主要是针对工商资本长时间、大面积租赁农地进行监管和风险防范，而不是排斥真心搞农业的工商资本，工商资本下乡是划定了政策界限和留出了政策空间的。

　　加强监管和风险防范

　　具体怎么做

　　陈晓华：《意见》提出建立分级备案制度，考虑到各地情况千差万别，《意见》对此只作了原则性规定，一是以乡镇、县（市）两级备案为主，面积特别大的，再逐级向市（地）、省级备案，对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点；二是备案的具体事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。具体到多大面积在哪一级备案、备案程序和备案主体等问题，由各地根据实际情况确定。

　　为防范工商资本租赁农地可能带来的风险，意见提出了三项措施，一是工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。二是指导工商资本与农户签订规范的流转合同，并明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转以及违约责任等事项。三是鼓励各地建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损。

　　当前，不少地方已经探索建立了风险保障金制度。实践表明，这一制度是防范企业因经营不善或违约等损害农民权益的有效办法。从现实看，一个企业要想在农村长期扎根发展，采用缴纳风险金的方式可以让农民更放心，这对企业也是有利的。当然，各地可以从实际情况出发，确定风险保障金的不同筹集方式，政府可以适当补助，租地企业可以按一定时限或按一定比例缴纳，有条件的地方也可以探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险保障能力。

　　他山之石

　　为工商资本下乡加“门槛”

　　安徽合肥：保证金让三方受益

　　“我们村在2009年成立了土地流转合作社，合作社跟企业签订流转合同把全村的土地流转给企业。企业提前一年把流转费交给合作社，同时还得把保证金（一年的地租）打到街道第三方监管。地租这些年来一直很稳定，农民们都放心地该干什么干什么，不担心收不到地租。”合肥市包河区烟墩街道牛角村村支部书记王大明说。

　　2009年，烟墩街道严把招商引资关，相继引进10余家企业流转土地发展农业。其中两家企业因为经营不善干不下去走人，他们启动了保证金支付农民地租的程序，同时重新招到新企业入驻。经过近6年的发展，政府也考虑到一些企业投资强度较大，对诚信企业的保证金及时予以返还。

　　早在2013年2月，合肥市统筹办就曾经出台通知，要求工商资本进入农业要有一定的准入条件。“首先企业需具有从事农业生产经营能力和履约能力，企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率，连续三年盈利，企业银行信用等级在A级以上（含A级）。经审查具备从事农业生产基本条件和生产经营能力的，予以准入；审查未通过的，原则上不予以准入，并以书面形式告知申报单位。”合肥市农委政策法规处处长饶东平说，“除了准入条件外，还要求建立经营风险防控制度。其中一系列严格的规定让很多‘醉翁之意不在农业’的企业‘望而却步’。”饶东平说。

　　四川眉山：政府设流转公司作屏障

　　2005年，因为听日本客户说四川种出的蔺草品质好，专做蔺草加工出口的浙江宁波商人王云富踏上蜀乡大地。10年过去，王云富的事业在眉山扎下根来，近年还扩张到蓝莓种植。据悉，目前在岷江现代农业示范园区流转土地50亩以上的业主达122个。

　　对于入驻的企业和业主，园区管委会都要在资金实力、规划发展等方面进行考察。业主在流转土地前必须向管委会提交产业发展计划进行项目审核，通过后才能按照园区规划的产业布局“落户”。为了防范风险，从去年7月开始，园区涉及的7个乡镇由区国资局出资设立了农村土地流转公司，由当地村干部任职。“有流转意向的农户首先向村委会提交申请，村委会征集到集中成片50亩以上，再向流转公司提出流转申请，经实地调查核实，公司与全体承包户签订委托流转合同，约定保底土地流转费用和流转期限进行预留转。”悦兴镇党委书记邹卫东介绍，业主流转土地只需直接与公司谈判。流转公司立下了两项规矩：一是对流转土地面积30亩以上的，实行“先交钱后种田”（即先交一年租金再耕种）；二是除支付农户租金外，业主还要按100-300元/亩标准交纳风险防范金，合同期满后，返还本金；涉及农业设施用地需要复垦的还要缴纳复垦保证金。此外，园区管委会每年又另安排了专项资金作为土地流转风险金。

　　江苏东海：做好服务  管好风险

　　为加强工商资本经营行为的监管，全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区之一的江苏省东海县近年来做了大量的探索和实践。

　　东海县委农工办副主任卢苏强介绍说，县里对工商资本下乡流转土地发展现代农业，实行严格的准入制度，工商企业流转土地用途、复垦能力、正常经营活动能力、可持续发展能力、发挥带动示范作用能力等都要经过一一审查。集中连片流转农地300亩以上、流转期限在10年以上的工商企业，还需预交纳一年土地承包费用到县财政专户作为风险保证金。在强化工商资本租赁农地事先审查的同时，东海县还建立了工商资本经营农地状况定期与动态相结合的监测制度。

　　面对一些普遍问题，如一些租赁使用农地的工商企业不愿交纳风险保证金、部分农户对长期流出土地存有惜地思想等，东海县委农工办专门向上级部门提过建议：在国家或省级层面制定工商企业租赁使用农地准入审查制度；赋予县级农经部门一定的行政审批权，更好地防范工商资本下乡所带来的隐患；视工商企业在首次合同期内履约情况及带动劳动力就业情况确定是否鼓励农户续签流转合约。     （摘编自《农民日报》）

　　链接

　　工商资本进入现代农业的适宜领域

　　随着我国传统农业向现代农业转型，农业的功能和形态不断拓展，不同产业领域和价值环节的资本构成不同，可进入性和风险收益不同，领域选择应考虑是否具有专业化知识、行业风险收益率和政策指向性，具体领域包括：

　　1.适合企业化经营的种养殖业。主要包括设施农业、规模化养殖业等。

　　2.农产品精深加工业。如粮油精深加工、皮毛精深加工、果蔬产地加工、水产品精深加工、特色农产品加工等。

　　3.农业生产性服务业。具体而言，可以重点进入良种服务、农资连锁经营、农产品现代物流、新型农技服务、农机跨区作业、农业信息服务等领域。

　　4.农业基础设施建设。

　　5.大宗农产品市场储备。如参与粮棉油糖等大宗农产品市场调控，特别是商业化储备和应急体系建设。（农视网）