2015年4月，国务院发布《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（国发［2015］22号），正式开放境内银行卡跨行清算市场。银行卡跨行清算属于银行间清算事项，其关键问题还是如何安排我国的银行间清算市场。

    银行间清算安排是支付体系的关键组成部分。它将不同的银行机构彼此联系起来，一家银行出现流动性风险和信用风险都可能会传导到另一家银行，甚至传导到金融市场和全球金融体系中。本质上，零售支付业务和银行间清算业务的性质不同，风险代价更大，因此监管要求也就更高。

    国际监管实践

    从银行间清算市场的国际监管实践看，十国集团30多年前首先从技术上着手，推进支付系统的建设，提高业务处理效率，然后转向法律制度建设，推动形成更高的国际标准，防范国际金融风险。

    （一）支付系统建设

    1.美国。联邦电子资金转账系统（Fedwire）和清算所银行间支付系统（CHIPS）是支持美国全球清算的两个大额支付系统。Fedwire提供实时全额结算服务，主要用于金融机构之间的隔夜拆借、行间清算、公司之间的大额交易结算等。CHIPS是私营跨国美元大额支付系统，为会员银行提供美元大额实时清算服务。

    2.欧元区。欧元区重要支付系统主要包括泛欧实时全额自动清算系统（TARGET2）。TARGET2是欧元区的欧元跨国清算系统，通过单一共享平台（SSP），对中央银行间业务、银行间大额欧元转账以及其他欧元支付交易进行清算。

    3.日本。日本银行间支付系统主要由汇票和支付清算系统、外汇日元清算系统（FXYCS）和BOJ-NET资金转账系统等构成。日本银行拥有并运营的BOJ-NET资金转账系统主要提供金融机构和日本银行之间的资金转账，同业拆借市场和证券交易所引起的金融机构之间的资金转账等服务。

    （二）法律制度建设

    目前，美国、英国、欧盟、加拿大、日本、澳大利亚、香港、新加坡等都已经形成了专门针对银行间清算结算安排的法律规定，以确保支付系统的结算最终性和轧差有效性。

    比如，英国1999年出台了《金融市场与破产（结算最终性）条例》，规定支付系统的制度办法与《破产法》的规定不一致时，上述制度在法律上是有效的。日本1998年出台《金融机构参与的特定金融交易的抛售轧差法》，明确在破产诉讼程序中，不论破产还是公司重组，抛售轧差在法律上都是可以被强制执行的。澳大利亚1998年出台《支付系统与轧差法》，允许储备银行保护实时全额结算系统的交易，谨慎使用“零点法则”。香港金融管理局2004年出台《结算及交收系统条例》，规定指定支付系统中发生的转账指令不得因参与者的破产而视为无效。

    （三）形成国际标准

    2012年4月，支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织技术委员会（IOSCO）发表了《金融市场基础设施原则》，对各成员国包括银行间清算结算基础设施在内的支付与市场基础设施提出了更高的要求。与以往的国际标准不同，《金融市场基础设施原则》发布后，CPSS和IOSCO加强了国际标准的实施要求，将定期监测《金融市场基础设施原则》实施情况。根据G20成员达成的协议，到2013年末，各成员支付与市场基础设施都应当采纳新的标准。

    国内实践

    近年来，中国借鉴发达经济体的成熟经验，集中精力建设银行间清算结算基础设施，探索完善银行间清算法律制度，贯彻落实国际标准，促进了银行间清算市场快速发展，引起了国内外同行的广泛关注。

    （一）支付系统建设

    1.中国人民银行

    人民银行通过建设运行大、小额支付系统、全国支票影像交换系统、境内外币支付系统、网上支付跨行清算系统等跨行支付系统，提供全国性的跨行清算服务。人民银行分支机构通过运行同城清算系统提供区域性跨行清算服务。

    2014年，人民银行支付系统和同城清算系统共处理支付业务41.84亿笔，金额2，455.79万亿元，同比分别增长50.24%和13.49%，对于加速社会资金周转，促进经济金融发展发挥了重要作用。

    2.银行间资金清算机构

    人民银行先后批准设立中国银联、城市商业银行资金清算中心和农信银资金清算中心专门提供跨行清算服务。

    （1）中国银联。中国银联通过建设银行卡跨行交易清算系统，实现了银行机构、银行卡收单机构系统间的互联互通和资源共享，保证了银行卡跨行、跨地区和跨境使用。2014年，中国银联银行卡跨行交易清算系统共处理成功交易186.74亿笔和41.11万亿元，同比分别增长23.34%和27.29%。

    （2）城商行资金清算中心。城商行资金清算中心主要办理城市商业银行的银行汇票资金清算等异地资金清算业务。2014年，城市商业银行支付清算系统共处理支付业务139.92万笔，清算资金3，146.52亿元，同比分别增长76.44%和40.03%。

    （3）农信银资金清算中心。农信银资金清算中心开发建设的农信银支付清算系统，主要处理农村合作金融机构间跨省的银行汇票、实时电子汇兑、个人账户通存通兑的资金清算业务。2014年，农信银支付清算系统累计成功办理各类支付结算业务2.29亿笔，清算资金3.09万亿元，同比分别增长88.19%和25.15%。

    3.境外人民币清算行

    随着人民币跨境使用的不断扩大，离岸人民币市场快速发展，迫切需要建立离岸人民币银行间清算安排。继港澳台地区之后，人民银行先后在新加坡、伦敦、法兰克福、首尔、巴黎、卢森堡、多哈、多伦多、悉尼、吉隆坡、曼谷等地授权一家中资银行作为境外人民币业务清算行，在当地建立人民币银行间清算安排。

    此外，支付机构在与银行机构合作中，或多或少越界从事跨行清算业务。与此同时，部分银行机构在与其他银行机构合作的过程中，也出现了从事跨行清算业务的“冲动”和变通的做法。

    （二）法律制度建设

    《中国人民银行法》赋予了人民银行组织或协助组织银行间清算安排，提供清算服务的职责。《中国人民银行法》第四条明确，人民银行的职责包括“维护支付、清算系统的正常运行”。第二十七条指出，“中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定”。

    虽然法律赋予了人民银行组织或协助组织银行间清算安排的职责，但一直以来中国未能在法律层面明确银行间清算的基本要求等，有关银行间清算具体规则层次低。

    （三）贯彻落实国际标准

    作为具有全球系统重要性金融体系的25个国家（地区）之一，中国今后将每五年开展一次FSAP更新评估，并在每次FSAP评估结束两年后就建议落实情况接受金融稳定理事会（FSB）的“国家同行评估”。世界银行、国际货币基金组织和FSB将在接下来开展的FSAP和同行评估项目中采用《金融市场基础设施原则》作为新的标准。目前，中国已经承诺在管辖范围内最大限度地采纳这些原则。

    2013年末，人民银行和证监会联合下发《关于开展金融市场基础设施评估工作的通知》（银办发〔2013〕239号），正式拉开了自评估的序幕。2014年，人民银行成立金融市场基础设施领导小组及办公室，完成CPSS和IOSCO部署的第二次《金融市场基础设施原则》实施情况一级评估工作。

    改革建议

    随着银行卡跨行清算市场的开放，中国银行间清算市场的发展也面临新的机遇和挑战。建议从以下几个方面，加快银行间清算市场改革开放和创新转型。

    一是逐步完善跨境银行间清算结算渠道。组织建成人民币跨境支付系统，进一步整合现有人民币跨境支付结算渠道，提高跨境清算结算效率，推动银行机构、清算机构和支付机构的国际业务发展。

    二是继续健全银行间清算结算的法律基础。人民银行将贯彻落实依法治国的总体要求，不断完善银行间清算安排的法律框架，推动制定《银行间清算结算条例》。

    三是全面贯彻落实银行间清算结算的国际标准。人民银行将按照《金融市场基础设施原则》等国际标准，定期开展金融市场基础设施的评估工作。同时，银行间清算结算基础设施运营单位将结合评估结果，逐步改进并符合原则的要求。