随着城镇化的持续，农村耕地被占用的的现象时有发生，为了保证国家粮食生产安全，我国《土地管理法》中明确规定，各地人民政府在建设中占用多少耕地，就应补充划入多少数量和质量相当的耕地，占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

    然而，因为设立之初并没有对耕地占补平衡的内涵界限、时空尺度、评判标准等作出严格限定，使得“保证耕地数量不减少、质量不降低”的占补规定缺乏明确执行细则。操作细则的缺失导致占补平衡这一要求在一些地方走样变形，甚至变成数字游戏。一些地方用变味的数字平衡来掩盖了统计未过关和耕地质量下降的真相，与“占一补一，占优补优”的数量质量双平衡的要求大相径庭，既难以保证粮食产量，又难以维持农业可持续发展。

    日前，中央领导对耕地占补平衡作出重要指示，要求采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。这一重要指示，既对当前依法依规做好耕地占补平衡提出了明确要求，也对落实好最严格的耕地保护制度指明了方向。

    其实，就耕地占补平衡而言，从1999年新修订的《土地管理法》实施后，这项政策就已经开始实行。但是，10多年过去了，尽管始终强调坚守耕地红线，耕地占补平衡依然存在不少问题，有些问题甚至触目惊心。

    目前，我国的占补不一的情况，主要发生在城镇扩张与农村耕地减少这两个方面。

    在城镇扩张方面，由于城市外延扩张占用了大量土地，而城市大多处于平原地区或者土壤条件较好地区，导致城市扩张占用的一半以上是耕地。而从补充耕地看，一些大城市、特大城市可供开垦的未利用土地接近枯竭，还有一些地方耕地补充难度很大。为了达到占补平衡，许多地方都是占近补远、占优补劣、占水田补旱地。而在农村耕地减少方面，城镇边界推进、园区扩张占地以及内部粗放建设、土地指标交易导致的耕地减少、占优补劣等问题十分严重。一些传统农业生产区片面地把建新房作为新农村建设标志，占用耕地建房修院；或者为了在占补平衡中获得土地交易指标，让农民集中上楼，有的甚至让边远山区农民整村进城，把原先的农居地复垦为耕地作为指标交易出去。而这样的土地需要很长时间才能成为熟地，有些已无法耕作。

    改变上述耕地占补不实的现象，除了形成一套行之有效的管理办法和规章制度外，还需要进一步强化市场化运作、探索市场化运作方式、鼓励社会资金参与补充耕地。

    此外，要注重采用经济手段，充分调动中央、地方、企业、农民等占补主体的积极性，理顺各主体之间的利益关系，要鼓励个人和企业通过集资、投劳、贷款等多种形式筹集资金，采取独资、联营和股份制等联合方式参与耕地补充，积极开展国际合作，引进和利用外资，特别是争取国际金融组织和外国政府的土地整理援助项目等。还要通过建立多方激励机制，在政策、资金、指标等方面，对耕地保有量大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助，并引入社会监督机制，进一步完善占补平衡项目保修制度和项目施工质量责任追究制度。

    我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情是很长时间内不会改变的。目前，我国人均耕地远低于世界人均耕地3.38亩的基本标准，而且耕地质量也有待提高。严峻的土地国情，决定了我国耕地保护形势依然十分紧迫，必须严格按照“占一补一，占优补优”的要求，确保补充耕地数量质量双到位，不能滥竽充数。