编者按：

　　国以民为本，民以食为天。农业是国民经济的基础，农业保险又是农业健康发展的保障，完善的农业保险，可以为农业的现代化发展保驾护航。然而，据公开数据显示，从2007年到2011年的5年间，我国农业保险年均增速达到85％，累计保费收入超过600亿元，保险业务规模已超过日本，仅次于美国，但理赔对象涉及7000多万农户，支付保险赔款超过400亿元，户均赔款却只有600元，平均数过低。目前我国虽有31个省、直辖市、自治区开展了政策性农业保险业务，但各省之间差异很大，有的省投保面积达到了90％以上，有的省只是象征性地搞一点“试验田”。如果大规模动员农户投保，地方政府要拿出不少财政资金来补贴，而且越是农业大省财政越是不那么充裕，他们的积极性实际上无形中打了折扣。所以，当前全国范围内仍有很大一部分农民在“靠天吃饭”，天灾一旦发生，他们将绝对损失。因此，必须创新机制，缓解定损与赔付环节的高成本，才能提高保险公司的供给效率，实现农业保险的可持续发展。基于此，两个月前，保监会提交了《农业保险条例（征求意见稿）》，引起了业内的热议：农业保险的经营主体范围应该界定为什么？该不该明确和给予农民合作经济组织发展农业保险的地位和身份？供销合作社将会获得怎样的机遇和挑战？日前，记者就这些问题进行了采访。

　　“农民合作经济组织参与农业保险的优势并没有得到国家的重视。” 北京经贸大学教授、中国保险与社会保障研究中心理事庹国柱开宗明义，这是我国农业保险的缺位。

　　5月4日，国务院法制办公开征求对保监会上报的《农业保险条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）意见，这意味着业界呼吁多年的农业保险立法终于有了眉目。《意见稿》一经发布，便在业内掀起阵阵涟漪，不仅吸引了社会各界关注的目光，也引发了一场关于农业保险定位和经营主体范围的大讨论。

　　农业保险经营主体应多元化

　　《意见稿》将农业保险的性质定位商业保险，业内人士争论不休，至今关于农业保险应该姓“政”还是姓“商”的争议仍热火朝天。

　　除了对于农业保险定位的争论，《意见稿》中对于农业保险经营机构条件的表述，并没有从立法方面给予从事农业保险的农民合作经济组织一个名分或与保险公司平等的法律地位。《意见稿》第四十一条规定，“国务院保险监督管理机构批准设立的其他保险组织，经营农业保险业务，适用本条例。本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。”

　　“农民合作经济组织是农业保险经营主体的重要组成部分，它组织农民参保较合适，是我国开展农业保险的理想途径。”庹国柱直言，可惜当前我国对农民合作经济组织参与农业保险的受重视程度很低。

　　一些业内人士同样指出，我国农业复杂多样，农业保险需要不同保险组织的合作，不能搞单一制。《意见稿》应明确互助合作保险组织的合法地位，给它们一个公平的市场竞争环境。

　　庹国柱说，互助保险具有商业保险不可替代的作用，目前的《意见稿》对互助合作保险组织有失公平。条例应明确和承认互助合作保险组织的法律地位和重要作用。

　　同时，《意见稿》的发布，也令不少从业者情绪低落。

　　中国渔业互保协会相关负责人表示，2012年中央一号文件提出扶持发展渔业互助保险，而在《意见稿》中并没有得到体现。

　　在多年的农业保险立法期间,农业保险专家、农业部门、农业互助保险组织等多次反映过意见和建议,但被采纳的情况并不理想。其中，今年3月农业部提出意见称,“在有关制度设计上,应当充分考虑农业保险不同于商业保险的特殊性,尊重农业保险实践,发挥各类农业保险组织包括互助合作保险组织的作用,科学界定保险范围和有关部门职责。”

　　农业部还建议将一些条款中的“保险公司”改为保险机构(包括保险公司和互助合作组织)、删除第四十一条中继续经营2年的规定等。

　　庹国柱给农民合作经济组织在农业保险中发挥的作用打了高分，理由是：“保险公司是商业公司，由于其在农村的网点和人员的缺失，需要通过县乡的涉农机构或政府组织农民参保。当前，多是单家独户参保。而通过农民合作经济组织参保，主要有两个便利：一方面社员比较集中，种植、养殖规模大，风险意识强，投保积极性高，农户之间的示范性作用较明显，也便于农民投保和降低保险的经营成本；另一方面，道德风险和逆选择一直是影响农业健康发展的主要问题之一，而农民合作经济组织有组织力量和组织结构，可以在防范道德风险、逆选择方面起到好的作用。”

　　合作经济组织“缺位”农业保险

　　1982年，中国农业保险重新开办，但由于赔付过高，规模一直呈萎缩状态。2003年3月1日正式实行的《农业法》以国家立法的形式明确了农业保险的地位和发展模式。2007年，中央财政当年首次列支21.5亿元的预算额度，在全国6省区推行政策性农业保险保费补贴试点，补贴品种有小麦、玉米、大豆、棉花、水稻，拉开了中央政府补贴农业保险的序幕。

　　发展至今，中国农业保险探索出了五种经营模式：第一种是政府扶持下的专业性农业保险公司经营模式。第二种是江苏省政府与保险公司联办共保模式。第三种是政府主办，商业性保险公司代办模式。第四种是浙江省政府支持下的商业保险公司共保模式。第五种是政府主导，市场运作的模式。

　　虽然中国农业保险的多种经营模式体现了经营主体的多元化，但是当前通过农民合作经济组织投保的并不多，主要还是以商业保险公司为主。也可以说，农民合作经济组织是“缺位”于中国的农业保险发展的。庹国柱分析，其存在三个方面的原因：第一，农民合作经济组织分布比较分散，而且不广泛，没有找到和农业保险公司连接的有效途径。第二，缺乏经营农业保险必要的技术和人才。第三，缺乏相应的经营主体的法律制度规范。各地政府没有重视农民合作经济组织在农业保险中的作用，在农业保险的制度设置上，缺乏对农民合作经济组织经营农业保险的法律支持和规范。

　　供销合作社期待名正言顺

　　供销合作社为满足农民的切实需求，在拓展完善为农服务功能中，也将触角伸向了农业保险，发挥了不可替代的作用。那么，《意见稿》会给供销合作社带来怎样的机遇与挑战呢？

　　当记者接通河北省石家庄市供销合作社安全统筹部副主任云树林电话时，他正忙于办理灵寿县烟叶专业合作社的理赔。一周前，一场大风暴雨导致灵寿县烟叶专业合作社的310亩烟叶遭灾，“下周理赔的钱就能发到社员手里了。”灵寿县烟叶专业合作社乔理事长满意地说，去年合作社交了近24万元保费，今年已经赔付了15万元。“农民很满意这个理赔结果。”他说。

　　国务院40号文件提出：“稳步推进政策性农业保险试点工作，加快发展多形式、多渠道的农业保险。”这给供销合作社发展农业保险提供了政策支持。石家庄市政府每年给供销合作社划拨资金100万元用于试办、发展农业保险，石家庄供销合作社将农业保险的对象定位于农村专业合作社。自2007年开始，石家庄市供销合作社先后共开展了烟叶、养鱼、大棚蔬菜、中药材、大枣等11个品种的农业保险。正是在这一年，灵寿县烟叶专业合作社成为石家庄市供销合作社开展的农业保险的成员之一。从去年开始，石家庄供销合作社安全统筹部开展农业保险的风险保障一年为4000万元，覆盖面达到1万多户农户。

　　据了解，早在2005年，合作社通过流转土地开展烟草种植，当前社员数达到了168户，烟草面积2000亩。因为灵寿县地处丘陵山区，烟草遭灾的几率高，特别是大风和冰雹天气，几乎每年都会有部分烟草受灾。所以，商业保险公司不给担保。在合作社成立的前几年，合作社的生产一直都没有保障，烟草种植的发展相对缓慢。

　　“2007年合作社参加了石家庄供销合作社试办的农业保险，一亩地保费60元，供销合作社出30元，合作社出30元，保额为600元。自从参与了保险，合作社的烟草生产得到了保障，解决了社员的后顾之忧，保障了社员种植的积极性。”乔理事长介绍，供销合作社的保险业务方便、快捷、验灾快、赔付期短等特点广受社员的欢迎。

　　“石家庄供销合作社作为为农服务组织，在农村具有强大的网络优势，为农服务的热情比较高。”云树林说，开展农业保险有利于完善社会化服务体系，促进农村专业合作社和现代农业产业化的发展，最主要的是，我们是不以盈利为目的，所开展的险种都是除国家农业保险补贴扶持范围外的品种，是对其有益的补充。

　　灵寿县烟叶专业合作社参保的历程，折射出石家庄市供销合作社试办农业保险的发展和成效：合作社从最初只有2/3社员参保，到如今合作社所有成员参保；从社员自己缴纳保费，到当前合作社利用二次返利统一为社员缴纳保费。无不彰显出合作社的日益强大离不开农业保险对烟草生产的保障。

　　除了对受灾的农业及时作出理赔外，平时石家庄供销合作社安全统筹部还对农民宣传普及农业保险知识、为农民提供生产和灾后自救技术指导等系列化服务，为农业生产提供一整套完善的保障措施，确保了参保农民的生产安全。

　　石家庄市供销合作社安全统筹部副主任云树林说：“《意见稿》出来后，我们进行了非常认真的学习，但里面涉及我们从事农业保险的政策支持太少了，也不明确，更没有赋予我们这样的机构与商业保险公司一样的法律地位，对我们的规模发展是不利的。我们期待最终的《农业保险条例》能让我们名正言顺！”

　　“程序已经走完，微调之后，条例随时可能出台。”据保险监管部门的相关人士透漏，目前《农业保险条例（征求意见稿）》的修订版已下发至各地保监局。这意味着业界呼吁多年的《农业保险条例》正渐行渐近。