辽宁省锦州市松山新区有29个行政村，辖区耕地总面积11.2万亩。农户收入的主要来源为地上作物收入、养殖业收入、打零工收入，其中土地收入占家庭总收入的比重根据各行政村户均承包土地面积而定，但总体来看，土地收入占家庭总收入平均为50％左右，其他收入来源作为补充。目前，就松山新区农户而言，只是在讨论土地流转相关事宜，很多有关具体操作办法还没有落地，因此土地流转仍没有进入实质性交易阶段。

    土地承包经营权抵押贷款由政策导向到实质运作仍需法律法规、操作流程等多方面的完善、协调与配合。目前还存在一些制约因素，主要有以下几个方面：

    与现行相关法律法规冲突。现有的《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但是对于其抵押的问题，现有的《物权法》和《担保法》都是受限的，因此缺乏政策及法律层面的支持。例如《担保法》就明确规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”因此，要办理土地承包经营权抵押贷款必须先行在法律层面上加以调整。

    农民社会保障有待完善。与城市居民享有“五险一金”的较为健全的社会保障相比，农民的社会保障体系仍在完善。虽然近年来国家实施了农民养老、医疗等保障，但始终没有解除土地对农民具有生存保障、就业保障等社会保障功能。一旦土地经营权因抵押贷款出现风险而被银行处置，其他收入来源又不能维持家庭正常开销，就可能会引发社会问题，而这恰恰是制约农村土地承包经营权抵押贷款办理的基础条件。

    农村经营权抵押机制不健全。当前，农地经营权抵押可以说是处于摸索阶段，管理、服务、监督、评估、测绘、交易、登记、拍卖等机制还很不健全，如果以土地承包经营权抵押且要以登记为生效条件，那么在土地登记制度不健全的地方将会出现大量的无效合同。

    资产处置存在不确定性。如果贷款出现风险，银行取得土地经营权，但这种特殊的抵贷资产处置会有很多不确定性。例如，承包土地遭受自然灾害，造成水土流失，或受到工业污染等情况出现，土地经营权的转让价值就会大打折扣或分文不值，这样抵押权实现比较困难，从而加大了银行信贷资产风险。

    针对上述问题，笔者提出四点建议。

    首先，建议政府及相关部门尽快出台相关政策和文件。规范和完善评估、测绘、交易、登记、拍卖等机制，使金融部门能够有章可循、有法可依，可操作性强，以利于抵押机制和操作流程有效对接。

    其次，建议制定农村产权交易市场相关规定，对价值评估、登记发证、抵押担保等行为予以规范。可参照国土、房管部门资产交易办法，制定独立的集体资产交易制度，并建立健全农村产权交易平台，确保供求信息的充分衔接，加快农村产权市场化、资本化进程。

    再次，建议为了维护农村经济社会的稳定，有必要将农村土地承包经营权抵押借款的用途限制为农业投资使用，并配套以相应的合同条款，对资金流向进行有效监督。

    最后，当前农村社会保障体系尚未健全，建议着力加快农村社会保障体系建设，消除农民用土地承包经营权抵押贷款的后顾之忧，充分发挥土地的资本作用，实现土地资源的优化配置。

    建议可以选择在农村土地承包经营权流转程度和土地规模化经营程度相对较高，具有特色产业优势的地区，组建担保公司，建立风险保障基金，然后逐步进行推广。