罗继东认为，农信社省级联社改革除银监会提出的三个“有利于”之外，新模式还应该有利于省联社依法合规地履行管理职责。为此，他提出了“一行两制”的模式，即将省内处于发达地区、具备成立农商行条件的农信社联合起来，合并组建省级农村银行，同时，对于所有农业比重比较大的欠发达地区的农信社，保留其独立法人地位，由省级农村银行进行参股或控股，管理模式从当前的行政管理转向资本管理。

　　第一步，将城镇化程度高的（发达）地区的农信社合并组建省级农村银行。省政府可直接或者间接对省级农村银行参股、控股，使之担当类似中央汇金公司的角色，为省级农村银行名正言顺地代表省政府行使管理权奠定产权基础。与此同时，为壮大资本实力，可引入战略投资者，条件成熟时，改制后的省级农村银行可上市公开募股，最终建设成为一流的农村银行。 

　　第二步，省级农村银行参股城镇化程度低、农业占比大的（欠发达）地区农信社（农商行、农合行），以资本为纽带，通过股东治理实现对全省农信社（农商行、农合行）的管理，并为控股的欠发达地区农合行、农信社提供管理、人才、技术、业务发展甚至资金支持。根据有关规定，目前农信社（农商行、农合行）单个法人及其关联企业持股合计不得超过股本总额的10%，改制后的省级农村银行控股、参股的农业地区农信社（农商、农合行），仍然可以立足本地，坚持为“三农”和县域经济发展服务，解决当地金融服务不充分的问题。这种模式兼顾了发达地区商业化经营和欠发达地区支持“三农”发展的不同需求，不会导致欠发达地区的资金流向发达地区。因为省级农村银行和辖内农合行、农信社各为独立法人，不能随意调拨资金。另外，从市场化原则看，农合行、农信社作为社区性金融机构，优势和竞争力都在当地，深耕本土，与当地经济一起成长才是正途，而在城市金融竞争如此激烈的情况下离开农村进入城市基本上是死路一条。

　　罗继东认为，实行“一行两制”模式至少有三大好处：一是由于省级农商行是在省委、省政府的支持和帮助下做大做强，义不容辞应承担控股的欠发达地区法人机构的历史包袱和防范化解风险责任，这样能避免省级政府为农信社承担无限责任。二是这种模式兼顾了发达地区商业化经营和欠发达地区支持“三农”发展的不同需求，不会削弱全省农信社服务“三农”的能力，也不会导致农村的资金流向城市，反而对欠发达地区经济发展将产生更有效的积极推动作用，区域协调发展及其带动效应十分明显。三是这种模式可以在一个区域范围内最大限度地优化金融资源配置，充分发挥区域金融内在所特有的以强扶弱、以强带弱的社会责任。