为弥补农村金融供给的不足，放宽农村地区银行业金融机构准入，2007年1月22日中国银行业监督管理委员会发布了《农村资金互助社管理暂行规定》，根据该暂行规定，经过银行业监督管理机构批准，可在乡（镇）、行政村设立农村资金互助社。随着试点的不断深入和发展，将会有相当数量的农村资金互助社出现。面对这今后数量可能较多的新型金融机构——农村资金互助社，如何进行有效监管呢？

　　针对农村资金互助社的特点，为降低经营风险，现行立法对有关监管措施做了一些特别规定，比如，在农村资金互助社的市场准入规定方面，除了《农村资金互助社管理暂行规定》之外，中国银行业监督管理委员会发布了《农村资金互助社组建审批工作指引》，严把农村资金互助社的准入关，对组建标准、程序和申请材料的规定较为细致；在经营范围上，暂行规定明确规定农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款；在具体监管措施方面，银行业监督管理机构可依据农村资金互助社资本、不良资产状况，采取相应的限制性措施；针对农村资金互助社的违法行为，银行业监督管理机构可进行处罚等。那么，现有的监管立法是否能较好地适应农村资金互助社的监管需要，以防止重蹈农村合作基金会覆辙呢？

　　从目前立法及试点实践来看，在监管的某些方面仍然存在一些问题，需要对监管的法律措施给予进一步完善。比如，依《农村资金互助社管理暂行规定》，具体的监管机构为各地的银监局、银监分局，而目前按照属地原则，地方银监分局大多又授权基层监管办事处全面负责对农村资金互助社的监管工作。由于各县级监管办事处一般只有三到五个人，在监管的农村资金互助社数量较少时，人手短缺问题尚不十分突出；若面对的是数量较大的农村资金互助社，且原来的监管任务（包括对农信社和邮储银行的监管）已经十分繁重，在此情况下，将怎样落实对农村资金互助社有效监管？既然是金融机构，农村资金互助社就可能面临资金周转失灵问题。农村资金互助社的成员主要是农民，而农民从事的行业为农业，农业则具有天然的风险，农业存在的天然风险就可能导致借款人不能按期偿还贷款。

　　当借款人不能按期偿还贷款，由于无在同业拆借市场融资的权利，农村资金互助社将可能出现流动性支付风险压力，那么这个压力如何解除？对于农村资金互助社而言，其社员和管理层主要来源于农民，他们在银行业的经营管理方面知识很欠缺，如果出现严重亏损面临倒闭，存款者的损失如何弥补？此问题如果不解决，社员在金融机构执行相同利率条件下，一般不会将大额存款存入农村资金互助社，农村资金互助社资金吸收将受到限制。对于上述问题，我们在有关农村资金互助社的立法中尚找不到答案。

　　其实，一些国家有关金融机构监管的立法及成熟的实践经验可给我们一些启示。在德国，金融监管当局对银行等金融机构的现场监管主要依靠社会上的会计师事务所或审计师事务所的注册审计师承担。德国的金融监管当局无自己的审计人员，需要对银行等金融机构进行审计时，由注册审计师按照金融监管当局制定的详细审计准则进行工作。在美国，信用合作社有11000多家，为保护存款人的利益，专门设立了一家信用社存款保险基金。基金的用途包括三个方面：对破产倒闭的信用社的社员存款进行保证支付；对困难信用社提供资助；用部分盈余作为美国信用社监管机构的开支经费。此外，美国还成立了商业性保险公司——信合保险集团，为信用社及信用社社员提供各种保险产品，以保护信用社及社员资金、财产等的安全。存款保险制度的建立并非美国仅有，早在20世纪30年代发生全球性经济危机时，德国信用合作业也建立了自己的存款保险组织和风险防范系统；日本则在20世纪70年建立了针对农、渔协会等信用合作组织的储蓄保险制度。

　　针对我国农村资金互助社发展实际，借鉴他国金融机构监管立法经验，我们认为，在完善农村资金互助社监管立法方面应该有所作为，未雨绸缪。为解决监管机构人手不足的问题，除了由法定监管机构进行不可缺少的现场与非现场监管之外，还应重视社会审计力量在监管中的作用。可按照监管机构的要求，委托社会审计力量定时定点审计、专项审计。为体现国家对农村资金互助社的政策支持，审计费用不由被审计者支付。

　　为克服农村资金互助社一时资金周转不灵的问题，应准许成立农村资金互助社联社，由联社协调成员社的资金通融。联社是成员社的联合，因而能够增强农村资金互助社资金通融能力。当然，联社应是由成员社按志愿原则建立起来的为成员社服务的经济组织，与成员社之间是合作关系，依民主的原则受成员社控制，而不应是高高在上的行政管理机关。关于存款保险制度，我国学术界已有了大量研究，立法上也已有了动向，但这些主要是针对商业银行的。在我国农村资金互助社已被准许依法成立，并将获得一定数量发展的状况下，为对社员的存款安全给予保证，应有针对性地设置农村资金互助社政策性存款保险机构。

　　至于存款保险的商业性操作，考虑到商业保险机构的营利性，从追逐利润出发及按市场竞争要求，短期内商业性保险机构的设立困难较大。而政策性存款保险机构主要依赖于政府的支持和扶持，设立的难度不大且有效。在存款保险制度设计方面，其主要规则是农村资金互助社每年需按存款的一定比例向存款保险机构投保，当农村资金互助社不能向存款人支付存款时，由存款保险机构代为支付。此外，在我国尚没有存款保险机构的情况下，农村资金互助社政策性存款保险机构的设立，也可为大规模的传统金融机构存款保险机构的设立提供实践经验。

　　（此文系安徽财经大学石秀和教授主持的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“发展农民专业合作组织与农业生产经营组织化研究”成果之一。项目批准号：06JZD0019）